W związku z trwającym w Kielcach przetargiem na obsługę komunikacji miejskiej i rosnącą liczbą wszelkiej maści samozwańczych „ekspertów” od transportu, postanowiliśmy porozmawiać z kimś, kto o funkcjonowaniu transportu publicznego wie naprawdę dużo.Tym razem oddajemy głos dr. hab. Michałowi Wolańskiemu, prof. SGH – uznanemu ekspertowi i badaczowi transportu publicznego, który zawodowo zajmuje się m.in. organizacją transportu, polityką transportową, konkurencją na rynku przewozów, zrównoważoną mobilnością oraz ekonomią transportu. To rozmowa bez polityki i bez lokalnych interesów. Po prostu pytania o transport publiczny zadane człowiekowi, który zawodowo zajmuje się tym tematem.
Dzień Dobry! Dzięki za możliwość spotkania i przeprowadzenia rozmowy. Jak Pan na pewno wie, atmosfer wokół kieleckiego transportu zbiorowego, głównie za sprawą politycznych przepychanek MPK, nie jest za ciekawa. Miasto właściwie robi co może, ale łatwo nie jest.
Do tego teraz kolejny przetarg, po głosnych aferach prawie 10 lat temu. To może po prostu od tego zaczniemy?
Michał Wolański: Dzień Dobry, bardzo mi miło, że możemy porozmawiać wspólnie o transporcie zbiorowym i dziękuję za zaproszenie. Tak, kielecki transport zbiorowym ponownie jest na językach połowy kraju. Ale zaczynajmy!
KPK: No to może od początku, jaka powinna być właściwa relacja pomiędzy organizatorem transportu publicznego a operatorem wykonującym przewozy? Czy to organizator powinien przede wszystkim określać standard usług, ofertę przewozową i wymagania, a operator koncentrować się na sprawnej realizacji zamówionej usługi?
M.W: Są różne rozwiązania. W polskiej komunikacji miejskiej rzeczywiście utarł się taki model, jest on względnie prosty i przejrzysty oraz umiemy go realizować w krajowych realiach prawnych i organizacyjnych. Ale są również rozwiązania, gdzie sektor prywatny jest wykorzystywany do optymalizacji oferty i prowadzenia działalności marketingowej. Tak się dzieje np. w komunikacji autobusowej poza miastami w Holandii. Oczywiście wtedy musimy mieć inny model wynagradzania, ale ma on też swoje zalety – nie trzeba tak bardzo opisywać usług, bo na koniec dnia to przewoźnikowi zależy na liczbie pasażerów. Trzeba natomiast pamiętać o wyspecyfikowaniu minimalnych cech usług, tam gdzie mogą one nie być opłacalne – na przykład w zakresie kursowania w nocy, na gorszych liniach, czy dostosowania do potrzeb osób z niepełnosprawnościami.
KPK: No właśnie! Prywaciarz, operator komunalny. Czy to w ogóle pasażera powinno obchodzić, z kim jedzie? Czy z punktu widzenia pasażera ma znaczenie, czy przewozy wykonuje spółka identyfikowana jako „miejska”, czy prywatny operator, jeżeli miasto zachowuje pełną kontrolę nad taryfą, rozkładem jazdy, standardem usług i wymaganiami jakościowymi?
M.W: W Warszawie, Krakowie, czy Gdyni większość pasażerów nie ma pojęcia, czy jedzie autobusem spółki komunalnej, czy prywatnej. Co ciekawe, kiedyś porównywałem satysfakcję pasażerów na porównywalnych zadaniach w autobusach spółek komunalnych i prywatnych w dwóch polskich miastach. Tam, gdzie był silny zarząd transportu – pasażerowie przewoźnika prywatnego byli bardziej zadowoleni, a tam gdzie był słaby – bardziej zadowoleni byli pasażerowie przewoźnika komunalnego. Rozmawiałem potem o tym z dyrektorem zarządu transportu w pierwszym z miast i wcale nie był on zdziwiony – mówił, że ze względu na ryzyko kar, prywatne firmy inwestują w lepszych kierowców, zaś komunalne ze względu na uzwiązkowienie nie mają możliwości prowadzenia aktywnej polityki kadrowej. Oczywiście jeśli kontroli i kar nie ma – prywatne firmy są bardziej skłonne do różnych dziwnych oszczędności, chociaż zdarzają się one również firmom komunalnym.
KPK: No i troszkę o to chodzi. Bo mamy w Kielcach idealny przykład tego jak zmieniły się usługi MPK, po wejściu na rynek nowego operatora. MPK Kielce znane było (i jest) z niskiej jakości świadczonych usług. Odjazdy przed czasem – nawet po 10 minut, ignorowanie przystanków i pasażerów. Można powiedzieć, że klimat jak z PKSu w latach 90. I sytuacja nieco uległa zmianie, po wejściu konkurencji. Czy konkurencja o rynek – czyli wybór operatora w postępowaniu przetargowym – może być korzystniejsza dla miasta i pasażerów niż sytuacja, w której jeden operator przez wiele lat posiada faktycznie zagwarantowaną pozycję na rynku?
M.W.: To zależy. Ten temat również badałem w swoim doktoracie i wyszło mi, że w Polsce efektywność komunalnych monopolistów jest zróżnicowana – niektórzy z nich są efektywni na poziomie zbliżonym do firm prywatnych, ale większość – nie. Procedura przetargowa znacznie zmniejsza ryzyko nieefektywności. Więc przewoźnicy komunalni nie są jakimś złem wcielonym – sprawdzają się przecież w Berlinie, czy Pradze. Ale rzeczywiście „zmuszenie” ich do efektywności nie jest łatwym zadaniem, zwłaszcza w naszym kraju.
KPK: Czyli chodzi nie tylko o pieniądze, jak to często przedstawiają przeciwnicy przetargu w Kielcach. Co w praktyce daje organizatorowi możliwość porównania ofert kilku potencjalnych operatorów? Czy chodzi wyłącznie o uzyskanie niższej ceny, czy również o zwiększenie efektywności, jakości usług i możliwości egzekwowania określonych standardów?
M.W.: Rzeczywiście w przypadku monopolu często bywa tak, że „ogon kręci psem” i jeśli publiczny operator się uprze, że czegoś się nie da, to staje się to niemożliwe. Tak było w Warszawie na początku lat 2000, kiedy jeszcze klimatyzacja nie była standardem w autobusach. MZA twierdziło, że nie jest możliwy montaż przesuwnych okien w autobusach niskopodłogowych i ze względu na ich konstrukcję jesteśmy skazani na okna uchylne i duchotę. Aż pojawił się Mobilis i dobrowolnie, w trosce o pasażera i swój wizerunek, wyjechał Solarisami z oknami przesuwnymi. To oczywiście skrajny przypadek, bo dużo częściej innowacje wymuszane są postanowieniami umów. Oczywiście te postanowienia bywają sensowne, ale bywają i bezsensowne, jak wymaganie od kierowców długich spodni w upały, czy warszawskie współczynniki punktualności – karzące przewoźników za opóźnienia, które bywają spowodowane źle skonstruowanymi rozkładami jazdy, niedostosowanymi np. do realnego działania sygnalizacji świetlnej. Ciekawe jest również podejście do pracowników. Na Górnym Śląsku w zasadzie standardem są kierowcy nie mówiący po polsku – nawet u przewoźników komunalnych. Tym czasem warszawski organizator komunikacji idzie w zaparte, że kierowcy powinni rozumieć polski i zasadniczo udaje mu się to egzekwować bez strat. W przetargach wciąż uzyskuje atrakcyjne stawki, zaś liczba kursów straconych przez braki kadrowe nie jest jakaś przerażająca.
KPK: Dostosowanie do lokalnych warunków to jedno, ale często słyszymy, że ZTM próbuje zniszczyć MPK, które przecież jest lokalne – „kieleckie”!. Czy argument, że „miejska spółka powinna wykonywać przewozy, ponieważ jest własnością miasta”, jest z punktu widzenia ekonomiki transportu wystarczający? Czy własność operatora powinna mieć większe znaczenie niż efektywność i jakość świadczonych usług?
M.W: Zdecydowanie nie, ten argument jest argumentem typu „tanie wino jest dobre, bo jest tanie i dobre”. Miejskie spółki mają pewne swoje zalety, takie jak na przykład fakt, że mogą zatrudniać pracowników na czas nieokreślony, czy inwestować w zaplecze z myślą o jego kilkudziesięcioletniej eksploatacji. Jest również możliwość wymuszania pewnych zachować przez nadzór właścicielski. Oczywiście to wszystko można również odpowiednio rozwiązań w przypadku modelu przetargowego, ale często wymaga to więcej doświadczenia i wyobraźni.
KPK: Jednak trudno nie odnieść wrażenia, że tylko kieleckie MPK znane jest w Polsce z prób rządzenia transportem zbiorowym i wywierania bezpośredniego wpływu na władze miasta. Jak należy oceniać sytuację, w której dotychczasowy operator krytykuje wymagania postępowania, wskazując, że są one bardzo wysokie lub trudne do spełnienia? Czy wysokie wymagania wobec operatora mogą być wręcz oznaką dobrze przygotowanego zamówienia publicznego?
M.W: Oczywiście nie jest to smaczne, ale tego typu działania lobbingowe wokół przetargów – nie tylko na usługi przewozowe – czasami się zdarzają. Pamiętajmy jednak, że podstawowym narzędziem ochrony jest możliwość zaskarżenia wymagań zawężających konkurencję, eliminujących lub promujących poszczególne podmioty do Krajowej Izby Odwoławczej i dalej do sądu.
KPK: To gdzie wobec tego przebiega granica pomiędzy stawianiem wysokich wymagań jakościowych a ograniczaniem konkurencji? Jak organizator transportu powinien konstruować wymagania, aby przede wszystkim chroniły interes pasażera?
M.W: Każda klauzula musi być oceniania indywidualnie. Niestety wciąż mamy na ten temat dość mało badań. Ja mam wrażenie, że ostatnio w Polsce dużą wagę stawiamy na dość drogie aspekty jakościowe, które niekoniecznie przynoszą wartość dodaną dla pasażerów. Na przykład nie tolerujemy rysek na autobusach – chociaż w wielu krajach są one czymś normalnym, nawet w bogatej Skandynawii, nie mówiąc już o państwach południowych. Dla pasażera najważniejsza jest częstotliwość i niezawodność kursowania. Z pewnością surowe kary powinny dotyczyć braku realizacji kursów, czy przyspieszeń – chociaż są tu też różne szkoły. Osobiście uważam, że kary nie powinny dotyczyć każdego przewinienia, lecz procentowego udziału przypadków niewłaściwych w ogóle obserwacji. Z pewnością jednak w ostatnich latach zmienił się nieco sposób opisywania usług – kiedyś koncentrowano się na autobusie, dzisiaj jest coraz więcej wymogów, dotyczących całego procesu – utrzymania taboru, szkolenia kierowców itp. To ważne, żeby np. organizator w ciągu całej umowy sprawdzał stan techniczny autobusów, albo zachowanie kierowców.
KPK: Czyli z jednej strony organizatorzy transportu muszą dbać jakość usług, ale z drugiej często skupiają się na wszystkim, tylko nie na rzeczach istotnych z punktu widzenia pasażera! Czy przy wieloletnim kontrakcie na obsługę komunikacji miejskiej szczególnie istotne są mechanizmy pozwalające miastu reagować na pogorszenie jakości usług? Jakie zabezpieczenia powinny znaleźć się w tego typu umowie?
M.W.: Mnie się bardzo podoba rozwiązanie stosowane w Kopenhadze, gdzie umowy zawierane są na dość krótki czas i później w zależności od jakości usług automatycznie są przedłużane. Jeśli zatem przewoźnik jest niezawodny i świadczy usługi starannie, to może daną flotą jeździć dłużej i osiąga przez to dodatkowe zyski. A umówmy się, że dla pasażera nie jest superważny wiek autobusu, lecz to, czy jest on zadbany i w oparciu o niego świadczona jest dobra usługa. Już kilkuletni autobus może być ruiną, a nawet kilkunastoletnim można świadczyć dobre usługi, chociaż wymaga to dbałości o proces już od początku kontraktu. Oczywiście w umowach powinny znajdować się również „opcje atomowe” w postaci rozwiązania umowy w przypadku radykalnie złej jakości usług, czy przerwania ich realizacji, ale tego typu klauzule są bardzo rzadko wykorzystywane.
KPK: No właśnie, a to właśnie MPK zaczęło narzucać w swoich narracjach kwestie, które są mało istotne dla pasażerów. Czy uzależnienie znacznej części systemu komunikacji miejskiej od jednego operatora może stanowić dla miasta ryzyko? Jakie konsekwencje może mieć brak realnej konkurencji z punktu widzenia organizatora transportu i pasażerów?
M.W.: To zależy, ale w modelu, który mamy w Polsce istnienie kilku operatorów jest ogólnie korzystne – nie tylko dla pasażerów i podatników, ale również dla pracowników. W razie kłopotów jednego operatora możliwe jest zapewnienie ciągłości świadczenia usług przez pozostałych, zaś również pracownicy mają wybór i jeśli któryś operator stosuje wobec nich niegodziwe praktyki, to mogą łatwo zmienić pracę pozostając w zawodzie. Oprócz tego konkurują warunkami finansowymi i pozafinansowymi, takimi jak np. elastyczność grafików. W warunkach monopolu nie ma takiej możliwości.
KPK: I powoli docieramy to „clu”. Bo poza oczywistym zyskiem dla pasażerów, to na konkurencji zyskują sami kierowcy autobusów! Tylko MPK potrafi to pokazać jako atak i nastawiać przeciwko swoich pracowników. Jak więc powinno się oceniać argument, że dopuszczenie konkurencji może doprowadzić do problemów lub osłabienia lokalnego, miejskiego operatora? Czy zadaniem organizatora transportu powinno być chronienie konkretnej spółki, czy przede wszystkim zapewnienie mieszkańcom możliwie dobrej usługi za racjonalne środki publiczne?
M.W Rzeczywiście w warunkach monopolu lokalny operator może być silny, pytanie tylko na czym polega ta siła i komu służy. Niestety, jak to bywa w monopolu, te korzyści bardzo często się rozchodzą.
KPK: Czyli można powiedzieć, że dobrze skonstruowany przetarg jest również narzędziem ochrony miasta przed uzależnieniem od jednego wykonawcy? Czy konkurencja może zwiększać pozycję negocjacyjną organizatora wobec operatorów?
M.W.: jak najbardziej, miasta, pasażerów i – o czym się rzadziej mówi – również pracowników.
KPK. A co w takim razie z tymi wymaganiami, które podważa MPK? Jakie znaczenie dla pasażera ma fakt, że organizator transportu może w przetargu precyzyjnie określić wymagania dotyczące np.: taboru, jego wieku, dostępności, komfortu, informacji pasażerskiej czy punktualności?
M.W.:To są oczywiście fundamentalne sprawy, chociaż niestety muszę zauważyć, że polscy organizatorzy czasem formułują te wymogi w sposób nieco przypadkowy – czego przykładem mogą być na przykład liczne monitory, na których często nie ma ważnych informacji, na przykład bardzo popularnych ostatnio w innych krajach przesiadek w czasie rzeczywistym z następnego przystanku. Ale oczywiście polskie doświadczenie wskazuje, że jeśli tych wymogów nie ma, to jest jeszcze gorzej i aspekty jakościowe stają się przedmiotem coraz bardziej rosnących oszczędności.
KPK.: To może stopniowe zwiększanie wymagań, w końcu to umowa na 10 lat. Czy w przypadku wieloletnich kontraktów transportowych organizator powinien mieć możliwość stopniowego podnoszenia standardów wraz ze zmianami technologicznymi i oczekiwaniami pasażerów?
M.W W Polsce raczej dominuje szkoła, że wymogi są stałe na cały kontrakt, gdyż poziom standardów determinuje poziom kosztów. Jeśli zasady gry się zmieniają, to musi się zmieniać stawka. Oczywiście kontrakty mogą być otwarte na zmiany, ale nieprzewidziane zmiany w zamówieniach publicznych często kosztują zamawiających – czyli podatników – bardzo dużo. Więc jeśli na przykład planujemy nowy system biletowy, to po prostu nowe kasowniki powinny być montowane przez organizatora, na jego zlecenie, koszt i ryzyko – ale to również kontrakt powinien przewidywać. Zresztą z tego, co pamiętam – w Kielcach akurat takie rozwiązanie było stosowane, i słusznie.
KPK: A do tych kosztów wracając, to czy z punktu widzenia finansów publicznych rozsądne jest porównywanie kosztu usług różnych operatorów na rynku, nawet jeżeli ostatecznie najlepszą ofertę złoży operator „miejski”? Czy sama możliwość konkurencji może działać dyscyplinująco na wszystkich uczestników rynku?
M.W Jak najbardziej – ja swój doktorat robiłem w czasie, gdy również miejscy operatorzy uczestniczyli w przetargach i te kontrakty z przetargów były na dużo lepszych dla miast warunkach, niż bezprzetargowe.
KPK: Największy kielecki przewoźnik krytykuje wiele, wydawać by się mogło mało znaczących z perspektywy struktury kosztów, elementów, takich jak wymóg odpowiedniego malowania pojazdów czy unowocześnienia monitoringu. Czy tego rodzaju wymagania są naprawdę tak wielkim, niespotykanym nigdzie obowiązkiem?
M.W: Nie – bardzo mi się to kojarzy z przetargami w Warszawie ok. 2013 r. na krótkie kontrakty używanymi autobusami. Murowanym faworytem był radomski Michalczewski, bo w zasadzie tylko on miał wymagane pojazdy. Mimo to wymagane było przemalowanie autobusów i doposażenie ich w monitoring – chociaż przedłużenie było raptem na 3 lata. Miastu udało się osiągnąć niską cenę, zaś autobusom lifting dobrze zrobił. Monitoring poprawił też bezpieczeństwo.
KPK: Sam przetarg chyba wyczerpał część pytań, ale nie bylibyśmy sobą, gdybyś nie zapytali o rozwój transportu w Kielcach. W ostatnich latach nastąpił ogromny przełom: częściowa remarszrutyzacja, zmiany tras i zupełnie inne podejście do tematu przywróciły świetność kieleckim autobusom. Jednak nadal pozostaje dużo do zrobienia. Gdyby miał Pan doradzić miastu Kielce przy organizacji systemu komunikacji miejskiej, jakie trzy elementy uznałby Pan za najważniejsze z punktu widzenia pasażera, jakości usług i odpowiedzialnego wydawania publicznych pieniędzy?
M.W.: Z całą pewnością podstawowy problem Kielc to niezmiennie duża liczba, rzadko kursujących linii. Jeśli komunikacja publiczna ma być atrakcyjna względem samochodów – trzeba postawić na jak najwięcej linii szkieletowych, kursujących co 10-15 minut, tak by nie trzeba było wychodzić na konkretny kurs. Postawiłbym też na tanie bilety dla wszystkich – zwłaszcza osób w wieku produkcyjnym, które z autobusów korzystają rzadko. Może zrobić na początku eksperyment i wprowadzić tanie bilety, dla osób płacących podatki w Kielcach i mających dzieci na utrzymaniu? Dzisiaj takie osoby mają często niższy rozporządzalny dochód niż emeryci, zwłaszcza jak mają do tego kredyt hipoteczny, a bilety są dla nich są pełnopłatne. To nie jest sprawiedliwe, ale również doprowadza do tego, że takie osoby trudno spotkać w komunikacji. Trzecią rzeczą powinna być dobra apka, pomagająca w podróży i jak najwcześniej informująca o zakłóceniach, pozwalająca również kupować bilety. W wielu branżach to dziś absolutny standard, a jakoś do komunikacji miejskiej jeszcze to nie dotarło. To niestety przykład oporności organizatorów komunikacji na trendy.
KPK: Poruszyliśmy wiele tematów, a wniosków jest kilka: trzeba zabiegać o wprowadzanie konkurencji, jeden lokalny przewoźnik nie jest dobrym wyborem dla jakości usługi, a w kieleckim transporcie zbiorowym nadal potrzeba zmian w projektowaniu układu.
Bardzo dziękujemy za rozmowę! Mamy nadzieję, że do zobaczenia!
M.W.: Do zobaczenia i powodzenia w Kielcach!
Michał Wolański jest dyrektorem Instytutu Infrastruktury, Transportu i Mobilności Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Jest autorem i współautorem licznych publikacji naukowych dotyczących transportu, w tym badań nad demonopolizacją komunikacji miejskiej i kontraktowaniem usług przewozowych. Współpracował m.in. z Bankiem Światowym, Komisją Europejską, samorządami i podmiotami sektora transportowego. Jest również współzałożycielem Koleo i firmy doradczej Wolański sp. z o.o.
Co szczególnie istotne – jego doświadczenie nie kończy się na teorii. W wolnych chwilach sam prowadzi autobusy komunikacji miejskiej, dzięki czemu zna transport publiczny zarówno z perspektywy naukowej i organizacyjnej, jak i zza kierownicy.
